Seminario de Análisis de Coyuntura (2025-O)

Unidad III. Coyuntura y agenda política en México

Objetivos

Comprender la categoría de agenda para el análisis de lo político y de las políticas públicas a partir de una serie de presupuestos teóricos para analizar y explicar el curso de un proceso público-político en México.

 Síntesis

El estudio de la política y las políticas propone reconocer el modo de funcionamiento de un régimen-sistema político determinado (como el caso de México) con un cierto grado de análisis y especificidad. A partir de allí, es pertinente señalar que el proceso de elaboración implica examinar el diseño de los programas sociales bajo la forma de una serie de secuencias que se encadenan hasta formar un ciclo completo de decisión política (Muller, 2002).

En esta unidad el participante podrá profundizar en las primeras fases del ciclo de la política pública a partir del estudio de los actores (sujetos), la construcción de la agenda pública y el proceso de la toma de decisiones. En conjunto, estos elementos esbozan la existencia de una política pública en la medida de que invocan un curso de acción y un conjunto de medidas concretas e interrelacionadas que conforman su esencia.

Para lograr lo anterior, coincidimos con Parsons Wayne cuando señala que es posible estudiar a las políticas públicas desde un análisis meso (es decir, el nivel de análisis que hace un corte transversal o atraviesa las diversas etapas del proceso de las políticas), en el sentido de conocer de qué modo se definen los problemas y cómo se producen las agendas políticas. El proceso de formulación, incluida la toma de decisiones, implica revisar no solamente la gestación de las políticas, sino también los resultados de otras políticas e intervenciones estatales al concentrar la atención entre la dimensión pre y post de la decisión (Wayne, 2007).

La fase de formulación incluye el análisis del reconocimiento del problema como asunto público, la inclusión de los problemas en la agenda política y la búsqueda de su legitimación política. Desde esta perspectiva, la exploración de los problemas y el diseño de las políticas tienen lugar no sólo en un espacio público y régimen determinado, sino en el estudio de indiscutibles coyunturas sociales, políticas y económicas imprevistas que inciden, directa o indirectamente, en su conformación. En este sentido, no es tan sencillo determinar de un modo secuencial el proceso de la toma de decisiones, ya que algunas políticas tienen un sentido explícito y otras no.

En esta unidad conviene centrar la atención no solamente en la importancia de las ideas, las teorías, los conceptos y los marcos de análisis utilizados por los autores, sino que también es importante valorar las posturas y experiencias respecto a un tema concebido como problema objeto de estudio en un contexto social y político concreto. Uno de los enfoques más utilizados para el análisis de las agendas políticas sugiere revisar el proceso político y el entorno institucional en que se presenta su producción.

En efecto, la discusión sobre la centralidad o no del régimen político y del gobierno en la estructuración de las políticas públicas conlleva a reconocer una importancia analítica adicional. Asimismo, plantea identificar de qué modo las políticas constituyen variables independientes del gobierno o bien si es posible su conformación desde cualquier ámbito de la sociedad; además de reconocer si su formación radica en las actividades propias de la acción gubernamental e incluso si éstas pueden ser interpretadas y analizadas como resultado de las decisiones de gobierno (Medellín, 2004).

En un régimen político-administrativo, la forma en que interactúan los partidos políticos, grupos de interés y diseñadores de políticas en la arena pública y política incide en la forma de fijar las políticas y conformar una agenda de gobierno para la acción pública. No obstante, y como se podrá leer en el texto de Cobb y Elder (1972), el proceso de establecimiento de la agenda puede estar no solamente sesgado y favorecer a determinados actores u agentes, sino que el verdadero poder de la agenda radica en el control de un determinado grupo al evitar que las ideas, los argumentos y las evidencias lleguen a formar parte de la agenda real.

Política y formación de la agenda de gobierno

Como se mencionó anteriormente, el proceso de las políticas públicas puede ubicarse a partir de la gestación de la agenda pública; la identificación y la ponderación de alternativas posibles; la elección de la alternativa; la instrumentación de la política; y la evaluación. De forma inicial podemos preguntarnos: ¿Qué es la selección de un problema en la agenda pública?

En lo general, podemos inferir que se trata de una lucha de intereses que puede ser generada por parte de las organizaciones de la administración pública, grupos de la sociedad civil o de carácter privado e, incluso, por parte de los medios de comunicación o de un momento generalizado del sentir de los ciudadanos y que compiten por establecer sus prioridades dentro de las que el gobierno ha decidido atender (Cobb y Elder, 1976). En este contexto, Joan Subirats explica cuál es la importancia de la construcción de la agenda en un sistema político determinado: 

Roger Cobb y Charles Elder, fundadores de la teoría, hablan de dos tipos de agenda: la sistémica y la institucional. La agenda sistémica constituye el conjunto de asuntos que una comunidad considera como susceptibles de resolver por parte de las autoridades. La agenda institucional tiene que ver con aquellos problemas que se presentan de forma pública a las instituciones gubernamentales, y que, sobre todo, se encuentran respaldadas por grupos y recursos que inciden en su incorporación. De esta manera, se concibe la atención de los asuntos públicos como parte de un juego entre distintos grupos de poder que buscan que las decisiones sobre políticas públicas sean tomadas en su beneficio.

Hay que tener presente que, para poder tomar una decisión, se necesita tener conocimiento (Heclo, 1974). Las decisiones informadas reducen nuestras probabilidades de error e incertidumbre; y las decisiones consensuadas incrementan la probabilidad de aceptación a través del incremento de la legitimidad. De esta forma, tenemos que las agendas se forman a partir del efecto de los arreglos institucionales en los mecanismos de toma de decisiones. El principal objetivo en la creación de agendas es analizar la viabilidad de las políticas, discriminar entre alternativas e incrementar la legitimidad de las acciones públicas y gubernamentales (Kingdom, 1984).

Al intentar “separar” las decisiones políticas de las administrativas, diversos teóricos en su momento no se dieron cuenta que las actividades de gobierno son inherentes a la actividad política y que la resolución de problemas públicos tiene un componente político inherente en las actividades humanas. En la visión ortodoxa de la administración pública y la política, las instituciones gubernamentales funcionaban como grandes maquinarias concentradoras del poder, donde las decisiones sobre la resolución de problemas estaban dirigidas a articularse en una “caja negra” inherente a la actividad política (Easton, 1953). Aunado a las decisiones de un proceso de poder político (politics), se añadían las actividades del cuerpo especializado que sustentaba el “saber técnico” para actuar en la resolución de problemas públicos, denominado burocracia. En algún momento tuvimos una alta concentración de las decisiones sobre qué hacer ante los problemas, en manos de la burocracia y los políticos.

Aún con ello, la definición de problemas está relacionada, pero es diferente de la definición de una agenda. Hay que entender que la literatura de políticas públicas tuvo un gran desarrollo en la parte de disciplinas como la administración pública y la ciencia política. Sin hacer muy larga la historia, uno de los dilemas a los que se enfrentaba la administración pública era a la separación de los intereses de los políticos a fin de que la administración concentrara el saber técnico, de tal forma que los intereses generados no pervirtieran los objetivos técnico- administrativos. De esta manera, una de las críticas principales a las decisiones de gobierno, en sus dimensiones política y administrativa, fue la lejanía que guardaban con los intereses y necesidades legítimos de la ciudadanía.

Los sistemas democráticos son juzgados por dos aspectos fundamentales: las características de su poder de representación y la efectividad del mismo como mecanismo plausible de generación de resultados. De esta manera, parecería necesario definir cuáles son algunos elementos básicos de la definición de problemas y el diseño de políticas. Concretamente, nos preguntamos: ¿Cómo se identifican los problemas a resolver y cómo se vuelven parte de la agenda? Las lecturas que forman parte de esta sección ayudarán a bosquejar algunos elementos importantes.

En este sentido Méndez (1993) aclara que casi todos los problemas comparten elementos en común: “un conjunto de variables independientes o causas y un conjunto de variables dependientes o efectos.” De esta forma, son importantes dos cosas: definir las variables y establecer claramente las relaciones de cambio entre las variables independientes y dependientes, es decir, entre las causas y los efectos. ¿Las políticas públicas son una causa o un efecto? La respuesta es que pueden ser ambas. Las políticas públicas pueden ser causas y/o efectos de muchos otros elementos. En sí mismas, pueden constituir causas de otros problemas o bien, ser efectos derivados de un conjunto de variables.

Las políticas públicas, al ser comprendidas dentro del proceso heurístico del ciclo de políticas, han tenido diferentes énfasis en los estudios que las han abordado. Sin mucho éxito, las políticas públicas siguen siendo comprendidas dentro de una amplia gama de opciones disciplinarias con énfasis diferentes. Sin embargo, algunas han logrado sistematizar de forma más ordenada los posibles esquemas de “estímulo – respuesta” como una forma de entender las políticas públicas como mecanismos de intervención dentro del espacio público y, a la vez, como posibles efectos provocados que se pueden medir, comparar, mejorar o como posible factor explicativo de alguna situación particular.

Sintetizando, la agenda pública define sólo una perspectiva de la definición de problemas y del diseño de políticas, sobre todo cuando éste trasciende hacia el ámbito del interés público y se relaciona con el juego de poder político. Aunado a ello, hay diversos elementos que, aunque no tienen un impacto público amplio y participativo, siguen constituyendo un problema, el cual necesita de una política pública para resolverse.

En suma, las políticas públicas pueden interpretarse como un conjunto de decisiones que implican considerar un sentido público de la política; y que se pueden identificar por medio de un proceso que va desde la gestación del tema (conflicto), el establecimiento de la problemática, su procesamiento y atención y, hasta su posible conversión en decisiones por parte de una autoridad. Al discutir sobre el concepto de agenda se ha dicho que éste puede ser definido como un conjunto de temas que se encuentran en un proceso de llevarse a cabo o no; o bien, que se considerarán de una forma seria, activa y formal por parte de alguna autoridad de gobierno. La agenda pública implica revisar el conjunto de temas que son impulsados por la ciudadanía y los distintos grupos sociales y de la sociedad civil interesados en el debate y la argumentación (Cobb y Elder, 1976).

En algunos casos, la agenda pública refiere a la agenda política que es generada por los políticos desde el Estado hacia la sociedad; en otros es la agenda gubernamental, es decir de las dependencias y agencias que buscan generar o reforzar proyectos dentro del gobierno. Sea como fuere, es necesario que, para el análisis de la agenda, se tenga en mente identificar a los actores e instituciones que participan en cada uno de los temas, ámbitos y contextos en que se desarrolla el problema.